因土地资源管理不当引发严重经济社会问题的思考

在全国政协十一届一次会议上梁季阳委员的大会发言

二〇〇八年三月八日 

一、地资源管理中存在的问题

《中华人民共和国土地管理法》第二条中规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但是，对于什么是公共利益的需要，管理法中没有做出界定或任何说明。

改革开放以来，土地资源被大规模开发利用，目前，不管国防、公共交通用地，还是商业经营性用地，均是以征地为方式，将集体所有的农地征用为国有土地，由国土资源部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同，用地单位按约定缴纳土地出让费。

在其他国家，一般也有为公共利益的需要征地的法律规定，但这种带有强制性的公权的运用是有严格限制的，而且补偿也是比较高的。

在征地中支付补偿费用是几万元的一亩地，在有偿出让时其价格可达十几万元，几十万元，甚至上百万元。巨大的价差使得地方政府热衷于“以地生财” 《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”政府是征地的主体，把双方争议的事项交由其中一方来裁决，显然是不公正的，被征地的农民是完全处于被动的弱势地位。该条款同时规定：“征地补偿，安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一条款显示了征用土地的强制性，也就是不管被征地农民同意不同意，征用土地的方案都照样执行。由于在土地资源利用管理中公权的过度运用，造成了一系列问题。

二．土地资源管理不当引发经济社会问题

1. 耕地资源锐减，粮食安全受到威胁

改革开放以来，耕地锐减的速度十分惊人。1996年，全国的耕地数是19.51亿亩，人均耕地为1.59亩。2005年度土地变更调查结果显示，耕地总量为18.31亿亩，人均耕地为1.4亩。在9年间，中国的耕地减少了1.2亿亩。目前，中国耕地只有18.27亿亩，人均仅有1.39亩，不到世界人均水平的40% 。预计我国人口增长可能达到16亿，考虑到我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，届时生产粮食的耕地至少需要18亿亩，这是保证粮食安全的底线。但这条底线能否保得住，是令人担心的。

2. 被征地农民失地失业无保障，有失社会公正，社会稳定受到威胁

据估计，全国失地和部分失地农民的数量近5000万人。他们中的一部分人成为失去耕地，没有工作岗位，又无基本的社会保障的三无人员，成为社会中的弱势群体。

根据现行的法律法规，目前被征地农民所得到的补偿金的标准是很低的。加之有些地方政府为了能招商引资，擅自压低征地补偿标准，甚至零地价供地，还有些国家大型项目和地方基础建设项目，征地补偿标准低于法定标准，给农民造成巨大损失。同时，由于供地主体不明确，补偿安置费层层截留，真正到达被征地农民手中的钱所剩无几。1998年修改土地管理法，以货币安置代替了原来用地单位承担被征地农民安置的义务，也造成了被征地农民既失地又失业的状况。近年来，因征地引发的农村群体性事件一直居高不下。征地过程中动用警力，警民对峙的事件常有发生。征用农民土地引发矛盾，已经是一些地方的不稳定的因素。

3. 土地高度垄断经营是导致房价快速上涨的重要原因

目前，我国的房价已经达到很不正常的高价位。多数老百姓无力购买住房。其主要原因就是房地产的过高暴利。房地产暴利的原因是多方面的，但土地出让制度无疑是主要原因之一。

    当前土地由地方政府所掌控，而地方政府近年来采取价高者得之的招拍挂方式来向开发商出让土地，造成土地价格高涨，进而使得房产价格上涨。房地产开发是一个复杂的过程，需要多个权力部门的运作，在当前监督机制不够完善的体制下，这给权力寻租提供了很大的空间。这些费用自然也要打入成本转嫁给购房者。小产权房的房价只有大产权房的三分之一到二分之一，小产权房是应该禁止的，在法律上是没有保障的，但它在某种程度上提示了一张政府认可的房地产证的价格是何等的昂贵。

三. 规范土地管理的当务之急是严格限制“公权”的运用

一种观点，解决当前的诸多问题，只有土地资源管理制度进行最彻底的变革。但是，目前土地权属的根本性变化将会影响国家稳定发展的大局，也不存在实际操作的可能性。在当前土地管理格局中，首先应该严格限制“公权”的运用：严格界定“公共利益”的内涵，缩小强制性征地范围。确与“公共利益”有关的大型工程项目的征地也应该以市场价格足额补偿。对于经营性的土地开发，土地所有权的转让应该是非强制性的，应该在市场经济条件下运作，通过用地者与供地者协商，通过国土资源部门办理集体所有土地流转手续。提高补偿标准可以有效制约土地资源的浪费，并保护失地农民的合法权益和解决生活保障问题，也会有效抑制地方政府卖地的积极性。在土地管理过程中，要严格遵守有关法律法规，依法办事，同时也要尽快根据实际情况对有关的法律法规进行修改完善，以确保各方权益，

土地管理制度的改革已是刻不容缓。只有建立科学、公正的土地使用、流转制度，合理配置与高效地利用土地资源，土地管理中公权与私权取得平衡，才能保证国家粮食安全，社会和谐稳定，有限的土地资源才能保证国家经济建设的持续发展。