大旱拷问农田水利建设
入冬以来，华北、黄淮、江淮、江汉等地降水少，我国出现了大范围的气象干旱。冀、晋、豫、鲁、皖、鄂、陕等地部分地区已达重度干旱或特旱。此次旱情持续时间之长、范围之广、灾情之重，气候是主要原因，但旱情给农作物生产带来的影响也暴露了我国农业基础设施和灌溉能力的脆弱。
水利是农业的命脉，在旱情调研时专家们发现，大多数灌区水利项目是在三四十年前修建的，标准低、老化失修、配套不全。即便是在粮食主产区河南，很多地方的农业水利基础设施都存在“新的建设不到位，旧的已经废弃”的情况，当面临旱情时，显得十分被动。值得反思的是，若非此次旱情的严重性，当前我国农业水利发展面临的紧迫问题尚不会如此暴露在公众面前。
早在改革开放初期，我国的农田水利基础设施建设就取得过巨大成就，并为当时的农业高速增长奠定了基础。虽然近10年来，国家一直在加大对农田水利建设的投入，各省市也都进行大规模的农田水利基本建设，但在大旱面前，这些水利设施竟都显得如此不堪。
一方面是各级财政不断加大对水利建设的投入，另一方面是农田水利基础设施依旧薄弱。何为科学的农田水利建设体系？与农业综合生产能力直接相关的，完善的抗旱涝灾害的水利设施是否该具体化、明确化，因地制宜，做到有备无患？这一系列问题值得深思。
远离了节水灌溉的农业生产
“我们在去各地进行抗旱技术指导的时候，首先是要进行抗旱动员工作，很多农民都认识不到位、不积极，嫌费钱、费工。”曾负责西北农林科技大学在陕西进行小麦抗旱技术指导的该校农学院教授高翔这样对《科学时报》记者描述他在陕西省一线的切身感受。
高翔分析，一方面是因为农民多是依靠经验耕作，不懂气象，依照当地谚语是“久旱必有雨”来被动等待降雨，另一方面是由于灌溉设施不到位，水费又高，在陕西省很多地区的农民近年来已经没有灌溉的习惯了。
这种现象非陕西省独有。
在安徽省农业大县霍邱，当地的乡镇干部莫奎国也对《科学时报》记者表示，当地的用水主要是名为“二道河”的渠道，这些年来也很少能看到利用水利设施进行农业灌溉的情况。“我们当地基本上靠着日常降雨即可保证农业生产了，感觉灌溉与否对粮食收成影响不大。”
而来自河南省防汛抗旱指挥部的数字表明，河南省的农田中，地灌、喷灌、渗灌等节水灌溉面积只占该省耕地面积的20％，绝大多数(约有80％)的地方在农业灌溉上仍采用大水漫灌的方式。水利专家称，河南逾四成的灌溉用水并没有得到科学、有效利用。
国家防汛抗旱总指挥部秘书长、水利部副部长鄂竟平在2月10日通报抗旱情况时表示，目前全国灌溉水利用率只有45%，全国一半以上的耕地无水利设施，主要靠天吃饭。
在2007年的现代农业与国家粮食安全论坛上，国家农业综合开发办公室主任王建国曾发言指出，水资源短缺比耕地短缺对我国粮食安全的影响更为严重，现有的农田水利设施相当部分超期运行，老化失修，设施不配套，建设管理滞后，农业靠天吃饭的形式基本上没有改观。
而由于我国农业户均经营规模小，生产力水平偏低，每个农业劳动力一年生产的粮食、水果等农产品数量仅相当于发达国家的几十分之一。
水利失修原因多重
究其原因，从事多年农村节水灌溉研究的山东省水利科学研究院总工程师李龙昌告诉《科学时报》记者，近年来国家加大了对农业灌溉的倾斜力度，虽然达到农村灌溉的标准化程度是逐渐发展的过程，不可能一蹴而就，但是灌区输水渠道是需要从干渠、子渠到斗渠再进入田间地块的配套工程，很多地方在末级渠系上不通。
很多媒体报道亦指出，造成农田水利基础设施严重滞后的原因是在过去较长一段时间内，国家的水利投资主要集中在大江大河的治理和大中型骨干水利工程的建设上，而具体到许多地方用于抗旱排涝水利工程的投入，还停留在低水平，致使许多农田水利设施年久失修，无法承担特大干旱或排涝风险。而地方政府也难以有作为，重视的地方也只能进行简单的维修养护，“头疼医头，脚疼医脚”。
除了灌区灌溉面积因为维修养护不到位自然萎缩外，还有部分农民是因经济利益原因，对农田灌溉并不十分积极。
高翔对记者说，农民主要从两个方面算经济账。一是水费过高，往年每亩地的灌溉成本大概要高于100元，今年陕西省政府控制水价，基本上能保障每亩不高于35元；二是从农业收成上，灌溉和不灌溉对农作物收成的影响增幅在10%左右，即便是增收了100斤小麦，收入增长也只在80元左右。农民在进行经济收益比较后，也就没有了灌溉的积极性。
此外，农村青壮年劳动力外出打工逐年增多，能动员起来修建水利设施的劳动力也不足。随着在外打工收入的增加，农民对几亩地增收带来的经济收益并不是很在意。
农民曾在水利建设中发挥主体作用
著名“三农”问题专家、中国社会科学院农村政策研究中心主任李成贵在接受《科学时报》记者采访时介绍，在集体经济时期，依靠大规模的劳动动员和积累，中国的农田水利建设取得了巨大成就，并为改革初期农业的高速增长提供了基础。但这一历史遗产到现在已耗用殆尽，水资源的利用问题再度成为制约中国农业发展的关键因素，尤其是已经凸显成为制约粮食生产的首要因素。
史料表明，1957年冬季，农村展开了一项声势浩大的水利运动，这项运动由全国各地无数的小工程组成，很少需要国家的协助或提供资金。
至1958年1月，1亿农民的紧张劳动成功地为780万公顷土地提供了灌溉设施。进入人民公社后，通过治理江河、兴建灌区、积极发展灌溉事业，我国有效灌溉面积保持了持续增长，为建设高产稳产田奠定了基础。1957年~1978年，有效灌溉面积由2733.9万公顷扩大到4496.5万公顷，增长了64.5%，年均增长2.4%。
在采访时，高翔亦指出，农村实行土地家庭承包制后，农田水利灌溉以小农户为主导，集体经济的管水组织不复存在，小农户不再会主动去保护公共的灌溉设施，他们在意的是耕地面积的增减，甚至将原本的田间灌区填平增加耕作面积。
特别是在农村税费改革后，“两工”(义务工和劳动积累工)取消，少见农闲时组织劳动力对农田水利设施进行整修，用于小型农田水利建设的工日每年约减少45亿个，相当于每年减少900亿元的投入。
原本主要依靠农民筹资投劳开展的农田水利建设模式受到较大影响。
建设科学的农田水利体系
李成贵指出，在中国农村基础设施建设中，客观上存在一个优先序，首先应予重视的就是农田水利建设。农村基础设施建设是社会先行资本，不是单纯商业性经济活动，政府应肩负起投入主体的责任，同时农民作为直接的受益者应该成为建设的主体。
李成贵曾在其《加快农村基础设施建设》的文章中指出，2002年以来，政府开始重视农村小型基础设施建设，但在政策上还需要赋予其明确的内涵，需要合理地作出细化政策安排，否则就容易导致投资主体的错位，影响到实际效果。
他认为，在经济较为发达的地区，小型基础设施建设的投资主体应该是地方政府和农民组织，中央政府可以给予必要的支持和补贴。而在贫困地区，投资主体必须是中央政府，贫困地区农民不可能有余力兴建基础设施，地方政府则财力薄弱，自然也无法承担投资主体的重任。
此外，他认为让农民通过以工代赈的方式参与水利建设，并从中获得直接的劳动报酬是可行的。“这样等于为农民创造了就业机会，既增加了农民的收入，又以大量的劳动积累改善了农业生产条件，有利于农业综合生产能力的提高，从而也使土地资本升值。对农村发展而言，这比多修几条车少人稀、效益不佳的公路要划算多了。”
采访之余，李成贵对记者说，近年来政府一直强调农田水利建设，每年的一号文件也都提到加强农田水利建设，粮食主产区建设和农业综合开发也搞了好多年，但为何像河南这样的粮食主产区面对旱情时还会如此被动？
李成贵认为，这是一个值得认真研究的问题，对当前农田水利建设体系的科学评估需要引起相关部门的重视。
作者：黄明明 来源：《科学时报》 (2009-2-16 B1 区域周刊)
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