来源：中国经济时报  记者：李海楠  发布时间：2014-3-6

国务院总理李克强日前签署国务院令，公布《南水北调工程供用水管理条例》(下称《条例》)，自公布之日起施行。这意味着，随着南水北调中线一期工程即将于今年汛期后通水，届时将与已在2013年全线通水的南水北调东线一期工程实现“会师”，一项惠及数亿人口，投资数千亿元，旨在缓解我国北方水资源严重短缺局面的战略性民生工程由此获得了确保工程运行管理的“行动纲领”。

就此，中国经济时报记者于3月3日采访了中国科学院地理科学与资源研究所陆地水循环及地表过程重点实验室常务副主任、水循环与水文过程研究室主任宋献方，就《条例》中涉及两部制水价、水资源保护等重点内容进行解读。他表示，作为平衡我国南北水资源分布不均，重点缓解北方水资源短缺状况的战略性工程，南水北调工程自身承载着经济效益、社会效益和生态效益，而期待这些综合(行情 专区)效益得以释放，则必须依靠和确保实现科学、高效的运行管理手段，否则将可能导致工程取得的成果付之东流。

两部制水价意在回收成本和引导节水

由于南水北调供水受工程成本较高等因素影响，坊间普遍存在“调水水价若高于本地水价或无人问津”的担忧。为此，各界的共识是，必须合理配置当地水和外调水，避免出现一方面外调水得不到充分利用，另一方面继续超采地下水、破坏生态环境的局面。

按照《条例》规定，南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，具体供水价格由国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定。水费应当及时、足额缴纳，专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款。

“对于民众而言，用水与否的第一影响因素就是水价。”宋献方表示，生态环境以及用水安全和水资源短缺的影响远没有价格带来的影响直接。因此，两部制水价既考虑了成本回收，又兼顾了差别化用水，让价格更加能够反映资源特点，引导民众科学、合理用水，继而可为水利工程的安全运行提供间接保障。

据记者了解，两部制水价一直是我国重大水利工程普遍采用的定价机制，其包括水利工程供水中的基本水价和计量水价。其中，基本水价按补偿供水直接工资、管理费用等原则制定，收取基本水费按多年平均用水量乘以基本水价而得到，其反映的是水利工程单位向用水户应收取的最低费用，用来维持水利工程单位最基本的正常运转；计量水价按补偿基本水价以外的水资源费、材料(行情 专区)费等其他成本，计量水费按实际供水量乘以计量水价而得到，其反映的是实际供水量的货币形式，实行的是“多用水多交钱，少用水少交钱”的基本原则，有利于用水户节约用水。

在宋献方看来，南水北调后到了受水地，如果水价定得过高，民众肯定不愿意用，因此，必须对水价加强管理，在确保回收工程成本，保证工程正常运行和节水为先之间找到平衡点。“这也正是两部制水价机制的用意所在，关键是要制定合理的价格。”他说。

水质保障获重视执行是关键

在实现南水北调工程顺利通水后，确保水质安全也逐渐被视为决定南水北调工程成败与否的核心点。为此，《条例》对水质保障给予了大篇幅的规定和要求，单列第三章共十条内容，从责任考核、排放控制、产业政策、垃圾无害化处理、禁伐禁垦等多方面要求“令行禁止”。

宋献方认为，尽管南水北调工程承载着均衡南北水资源的职能，但其工程运行质量极易受到水环境优劣影响，因此，水质保障显得更加重要。“一直以来，民众普遍认为水不是私人财产，总能够用很低的成本获得，国家为此付出了很高昂的成本。此外，除了水资源的数量减少外，水环境尤其是水污染问题的成本比调水的成本还要高得多。”宋献方说。

宋献方表示，其中，地下水污染的严重程度必须引起重视，尽管近年来舆论对此寄予了高度关注，但是在决策层面真正能够发挥作用的配套政策和管理办法都还没有真正实施起来。他认为，以南水北调运行管理为契机，《条例》无疑系统性地对此作出了规定，如明确实行输水沿线重点水污染物排放总量控制、实行重点污染源防控、实行水环境生态补偿等。

“不难发现，对于水质安全的保障，我们已经给出了足够的重视，但是，执行环节能否不打折扣地贯彻才是各种‘明令禁止’能否发挥效用的关键因素。”宋献方强调，对于重大水利工程而言，确保水的安全应该被置于首位。为此，首先，我们必须对已经有的法律法规和管理办法进行重申和明确；其次，自上而下形成互动，对用水和水安全进行管理，强化监督和执行。

“九龙治水”阻碍涉水行政效率提升

对于水安全的重视，宋献方呼吁，应该将水安全战略上升到国家最高战略商榷，纳入第一安全战略范畴。“因为我们的涉水部门很多，各部门间的协调、信息共享、管理等都存在不畅通的问题，在现有管理体制下，很难实现高效管理。”宋献方表示，国家涉水部级机关就有9个，即俗称九龙治水：发改委、水利部、国土资源部、住建部、环保部、卫计委、气象局、农业部、交通部。

“而这些部门也都不是垂向管理，比如水利部和省级的水利厅，之间只是业务往来，没有上下直接的任命关系，地方水利厅都是由地方政府来任命。”宋献方说。由于干部管理体制的轮换和交流，很多不懂得水利的官员干部往往会到水利部门任职，这显然不利于行政效率的提升。

尽管坊间对行政机构的垂向管理和横向管理体制争论始终存在，但一致的共识是，在提升行政效率和应对重大问题时，垂向管理体制的优势就会体现。在宋献方看来，在我国行政领域里，涉水的管理复杂程度堪称之最，“分散的管理是不利于管理效率提升和科学决策的。”

为此，宋献方建议，国家层面推行大部制改革，涉水部门也该如此，即要加强统一的集中式管理，特别是对资源行业。他认为，对于南水北调这类重大水利工程而言，行政效率的大幅提升对工程的运行管理将带来事半功倍的作用。